Il y a environ 20 ans, la zone de développement industriel de Coega (aujourd’hui la zone économique spéciale [ZES] de Coega), en Afrique du Sud, se lançait dans une expérience : créer une grappe industrielle entièrement intégrée verticalement et ciblant l’acier. En fin de compte, l’expérience échoua et sert aujourd’hui d’exemple pour d’autres zones économiques spéciales tentant des stratégies similaires, soutient une recherche du Adrianople Group publiée sur le site de fDi Intelligence.

La Coega est située près de la ville de Gqeberha (connue sous le nom de Port Elizabeth jusqu’en février 2021). Sur papier, l’emplacement était parfait : situé à l’embouchure d’un ruisseau, idéal pour refroidir l’équipement de fusion, et propice à un port en eau profonde, ce qui faciliterait l’exportation de l’acier. Gqeberha dispose en outre d’un grand bassin de main-d’œuvre, et les conditions macroéconomiques mondiales favorisaient alors une production d’acier en constante augmentation.

L’Afrique du Sud disposait également de l’électricité la moins chère de la région. Plus important encore, les minéraux bruts nécessaires à la production de l’acier constituaient déjà d’importantes exportations sud-africaines.

Immédiatement, les premiers signes de difficultés sont apparus. Pour que le plan fonctionne, Coega avait besoin d’un locataire principal – quelqu’un qui pourrait financer la construction de l’infrastructure et qui attirerait d’autres locataires. La construction de sous-marins militaires par un consortium allemand au profit du gouvernement sud-africain s’avéra tellement controversée que le projet ne vit jamais le jour. Coega avait toutefois un plan de sauvegarde en tête : le producteur français d’aluminium Pechiney. Or, ce dernier se fit avaler par Alcan dans le cadre d’une OPA hostile. Le contexte avait également changé : en 2004, le monde était inondé d’aluminium. Le réseau électrique sud-africain avait commencé à se détériorer et devenait un problème majeur. En 2008, Alcan se fit acheter à son tour par Rio Tinto et la crise financière mondiale mit un terme aux divers projets d’aluminerie.

Trois enseignements clés peuvent être tirés de l’échec du pôle d’acier de Coega.

• Premièrement, il est plus prudent de se concentrer sur les conditions futures plutôt que sur celles du présent. En 2001, l’électricité était bon marché et abondante en Afrique du Sud. Cependant, des signes avant-coureurs de détérioration du réseau étaient déjà présents. De même, les conditions macroéconomiques instables favorisent la consolidation industrielle, ce qui a empêché Coega d’attirer des locataires clés.
• Deuxièmement, Coega est un exemple d’échec de la planification économique centralisée. Il est toujours tentant pour les gouvernements de se lancer dans des projets à grande échelle. En réalité, les petites ZES agiles, financées par le secteur privé, avec des projets à plus petite échelle et disposant d’une marge de manœuvre auprès des organismes réglementaires ont plus de chances de réussir.  
• Enfin, avoir un bon plan de secours est essentiel. Coega finira par survivre, mais uniquement en s’appuyant sur les entreprises publiques sud-africaines. Il aurait été plus prudent pour Coega de s’appuyer sur une industrie de rechange forte, comme l’agro-industrie, qui deviendra une composante majeure de la zone 20 ans plus tard.